Аналіз регуляторного впливу проекту Закону України "Про Державну програму приватизації"

АНАЛІЗ РЕГУЛЯТОРНОГО ВПЛИВУ
проекту Закону України "Про Державну програму приватизації"

1. Визначення та аналіз проблеми, яку передбачається розв'язати шляхом державного регулювання

Приватизація як широкомасштабний соціально-економічний проект, що розпочався в Україні в 1992 р., мала на меті у стислі строки забезпечити стратегічні позиції приватної власності в економіці країни.

За експертними оцінками з 1992 р. була змінена форма власності на 17,2 тис. державних об'єктів, інтегральний показник частки державного сектору знизився до 36,7%, що вище у 2 рази, ніж у більшості розвинених країн світу (у Канаді, Італії - близько 15%, у США, Німеччині - близько 20%).

Починаючи з 2000 р. відбувся перехід до приватизації стратегічних підприємств. Проте, внаслідок відсутності взаємопов'язаності стратегії приватизації зі стратегією розвитку галузей економіки приватизаційний процес став помітно уповільнюватися. Якщо у 1992-1999 рр. у середньому за рік змінювали форму власності 2353, то у 2000-2004 рр. - вже 1550 державних об'єктів. А після 2004 р. з'явилися ознаки кризи приватизації. Кількість приватизованих державних об'єктів катастрофічно падала: в 2005 р. - 890, в 2006 р. - 672, в 2007 р. - 488, в 2008 р. - 282 і в 2009 р. - 250, за 1 квартал 2010 р. - 53 державних об'єкта. Починаючи з 2005 р., був проданий тільки 1 стратегічний об'єкт.

Як наслідок - у державній власності накопичилась критична маса дрібних пакетів акцій, об'єктів малої та масової приватизації, які не користувалися попитом покупців. На сьогодні 29,7% корпоративних прав держави складають пакети акцій розміром менше 25% статутного капіталу акціонерних товариств.

Крім цього, велика кількість інвестиційно-привабливих державних об'єктів (за оперативними даними - 1538 об'єктів) необґрунтовано заборонена законодавством до приватизації. Встановлення обмежень щодо включення державних об'єктів до приватизації призвело до того, що значна кількість державних підприємств стала збитковою, потребує постійної дотації з державного бюджету для забезпечення своєї діяльності. За відсутності відповідного фінансування не відбувається модернізація підприємств та виробництв.

Кількість державних підприємств значно перевищує необхідну для забезпечення виконання державою своїх функцій, вимагає постійних значних витрат державного бюджету на їх утримання. Необґрунтовані заборони приватизації призводять до використання державного майна не за призначенням, його руйнування, відчуження за позаприватизаційними схемами і, як наслідок - втрати інвестиційної привабливості.

Назріла нагальна необхідність змінити підходи до приватизаційного процесу, визначити завдання на новий приватизаційний період з урахуванням сучасного стану економіки, реформ, які необхідно здійснити в сфері приватизації.

Основним документом, який визначає стратегію трансформації форми власності на державні об'єкти, є Державна програма приватизації.

На сьогодні приватизація державного майна продовжує здійснюватися відповідно до чинної Державної програми приватизації, яка була розрахована на період 2000-2002 рр. і визначала завдання приватизації виходячи з економічної ситуації тих років. Згідно із законодавством Програма продовжує діяти до затвердження нової Програми.

В силу суб'єктивних причин після 2002 р. в Україні не прийнято жодної програми приватизації. Відсутність програмного документу, який мав визначати засади проведення приватизації на новий період, поступово перетворила приватизацію зі способу системної реформи державної власності на фіскальний інструмент надходжень коштів до державного бюджету.

Законодавча невизначеність подальших реформ у сфері приватизації, основних напрямів її проведення не забезпечувала передбачуваності, прогнозованості процесу приватизації, що не сприяло широкому залученню інвесторів до процесу приватизації, створювало додаткові ризики для потенційних покупців, в тому числі іноземних, а це, в свою чергу, негативно позначалося на проведенні продажу державних об'єктів.

Сучасний стан реформ в економіці країни обумовив нові підходи до приватизації та підготовку концептуально нового програмного документу, який має забезпечити протягом п'яти років завершення процесу приватизації як широкомасштабного соціально-економічного проекту, оптимізацію державного сектору економіки, сконцентрувати зусилля держави на виконанні своїх основних функцій, національній і економічній безпеці; визначити стратегію приватизації, шляхи, способи і заходи її реалізації, які забезпечать виконання завдань економічних реформ України.

Проект Закону України "Про Державну програму приватизації" (далі - Програма) розроблено Фондом державного майна України відповідно до статті 4 Закону України "Про приватизацію державного майна", Закону України "Про Державну програму економічного і соціального розвитку України на 2010 рік", з урахуванням "Програми економічних реформ України на 2010-2014 роки", підготовленої Комітетом економічних реформ при Президентові України, доручення Прем'єр - міністра України М. Азарова від 12.06.2010 № 35210/0/1-10 до доручення Президента України від 11.06.2010 № 1-1/1154.

Координація підготовки Програми здійснюється міжвідомчою робочою підгрупою "Приватизація", створеною згідно із дорученням Віце-прем'єр-міністра України С. Тігіпка (від 02.04.2010 № 17139/0/1-10).

2. Визначення цілей державного регулювання

Основною причиною уповільнення приватизації, перетворення її зі способу системної реформи державної власності на інструмент забезпечення надходжень коштів до державного бюджету є невідповідність чинного законодавства в сфері приватизації сучасній економічній ситуації.

Застарілий механізм приватизації, орієнтований на проведення масової приватизації, не був пов'язаний із стратегією розвитку галузей економіки, що блокувало залучення до приватизації об'єктів, які є надлишковими для виконання державою своїх функцій.

Програма стратегічних економічних реформ Президента України поставила політичне завдання забезпечити протягом п'яти років завершення приватизації в якості широкомасштабного соціально-економічного проекту трансформації державної власності. Сучасний стан реформ в економіці країни обумовив нові підходи до приватизації та підготовку концептуально нового програмного документу.

Нова Державна програма приватизації повинна визначити мету та механізм завершення процесу масової трансформації форми власності на державні об'єкти в умовах, коли в Україні сформувалася ринкова економіка.

На новому етапі української економіки приватизація повинна стати одним із основних інструментів, які можуть бути використані для відновлення в Україні економічного зростання.

Ціллю державного регулювання є визначення мети, шляхів та завдань приватизації на завершальному етапі трансформації державної власності, коли в Україні сформувалася ринкова економіка та приватний сектор зайняв стратегічні позиції; систематизація процесу, встановлення послідовних етапів реалізації реформи в сфері приватизації.

Термін дії нової Програми розраховано на п'ять років - 2010-2014 рр.

На відміну від багатовекторності попередніх програм в частині визначення мети, мета цієї Програми одна - сприяти оптимізації частки державного сектору в умовах ринку, підвищенню ефективності економіки та збільшенню конкурентоспроможності країни.

3. Визначення та оцінка усіх альтернативних способів досягнення встановлених цілей

Існує два альтернативні способи досягнення встановленої мети:

1. Збереження чинної редакції Закону України "Про Державну програму приватизації", тобто альтернатива залишення пріоритетів, умов та механізмів приватизації, передбачених чинною Державною програмою приватизації на 2000-2002 роки, яка діє до затвердження нової Державної програми приватизації, без змін.

Зазначений спосіб є неприйнятним, оскільки положеннями чинної Державної програми приватизації визначено мету, пріоритети та умови приватизації на період 2000-2002 роки. Встановлені підходи до приватизації є застарілими, не відповідають економічним реаліям сьогодення, не враховують завдання проведення економічних реформ на найближчий період у сфері приватизації, окреслені у Державній програмі економічного і соціального розвитку України на 2010 рік, Програмі економічних реформ України на 2010-2014 роки, підготовленої Комітетом економічних реформ при Президентові України.

Залишення чинної редакції закону може мати наслідком гальмування процесу приватизації, призведе до неможливості впровадження нових підходів до приватизації з урахуванням Програми економічних реформ України на 2010-2014 роки, поставить під сумнів виконання завдань проведення економічних реформ в Україні, спрямованих на економічне зростання.

2. Досягнення встановленої мети можливо лише шляхом підготовки концептуально нової Державної програми приватизації, яка визначить стратегію та шляхи проведення приватизації на період 2010-2014 роки, способи і заходи їх реалізації, які забезпечать виконання завдань економічних реформ України в цій сфері.

Зазначений спосіб забезпечить завершення за п'ять років приватизації, як проекту реформ трансформації власності, створить умови для оптимізації державного сектору економіки, формування ринково-орієнтованого державного комплексу, спроможного забезпечити виконання державою своїх функцій, забезпечить проведення економічних реформ, спрямованих на економічне зростання в Україні.

У зв'язку із наведеним вище, єдиним прийнятним способом досягнення встановленої мети є прийняття Закону України "Про Державну програму приватизації".

4. Опис механізмів і заходів для вирішення проблеми

Для досягнення поставленої мети визначаються наступні шляхи:

1. Забезпечення високих темпів приватизації державних об'єктів, на які не встановлена заборона й обмеження на приватизацію та які є надлишковими для виконання державою своїх функцій, не користуються попитом у покупців, є збитковими та малорентабельними.

2. Використання програмно-цільового підходу до приватизації державних об'єктів ключового комплексу стратегічних галузей із метою запобігання ризиків для розвитку економіки та безпеки держави, створення умов для ефективного розвитку підприємств після приватизації.

3. Застосування індивідуальних засад при приватизації підприємств, які мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави, підприємств з ознаками домінування на загальнодержавному ринку товарів (робіт, послуг) та таких, що потребують спеціального підходу в силу того, що використовують при виробництві унікальні ресурси та нематеріальні активи (група Г) або входять до складу ключового комплексу стратегічних галузей.

4. Масового включення до приватизації земельних ділянок, на яких розташовані державні об'єкти, які підлягають приватизації.

5. Зменшення обмежень для включення державних об'єктів до приватизації за умовою, що це негативно не позначиться на виконанні державою своїх функцій, не створить небезпеки та не вплине негативно на соціально-економічні та екологічні умови життєдіяльності суспільства.

6. Залучення до приватизації інвесторів, зацікавлених у довгостроковому розвитку підприємств після приватизації.

7. Збільшення привабливості приватизації для інвесторів, створення позитивного іміджу приватизації в українському суспільстві та міжнародній спільноті.

Забезпечення високих темпів приватизації державних об'єктів досягається за рахунок розширення складу об'єктів, які залучаються до приватизації; розширення кола потенційних покупців шляхом підвищення рівня поінформованості; для об'єктів, що не користуються попитом, введення спрощених способів їх продажу.

Для здійснення приватизації у стратегічних галузях впроваджується програмно-цільовий підхід - визначення способів продажу державних об'єктів ключового комплексу стратегічної галузі з урахуванням галузевих програм. Умови підготовки та проведення приватизації державних об'єктів ключового комплексу визначаються з урахуванням стратегії розвитку галузі, місця об'єктів у розвитку галузі та необхідних заходів із запобігання ризиків для безпеки державі, ринкової конкуренції та навколишнього природного середовища.

Збільшенню привабливості приватизації для інвесторів і створенню позитивного іміджу приватизації в українському суспільстві та міжнародній спільноті сприятиме максимальне використання конкурентних способів при продажу державних об'єктів, що збільшить довіру до результатів приватизації у інвесторів та громадськості; запровадження продажу контрольних пакетів акцій акціонерних товариств, які відносяться до стратегічно важливих для держави об'єктів, на конкурсах із відкритістю пропонування ціни за принципом аукціону, що забезпечує змагальність і рівний доступ інвесторів до приватизації; забезпечення прозорості та публічності прийняття рішень, встановлення способу та умов приватизації, а також усіх процедур з підготовки та продажу об'єктів, що створить ефективні бар'єри проти корупції; провадження інформаційно-пропагандистської та рекламної діяльності з питань здійснення приватизації, проведення громадських слухань, висвітлення приватизаційних процесів шляхом оприлюднення в засобах масової інформації.

Для реалізації поставленої мети термін Програми розраховано на п'ять років - 2010-2014 рр.

Програма встановлює конкретні способи, заходи, завдання її реалізації; окреслює послідовні етапи здійснення реформи:

Перший етап (2010 р.) - це період, коли створюється необхідна правова, нормативна та організаційна база для переходу до приватизації на засадах нової Програми; формується масив державних об'єктів, які підлягають приватизації протягом 2011-2012 рр.; здійснюється підготовка до переходу на приватизацію об'єктів, що входять до складу ключового комплексу стратегічних галузей, на основі галузевих програм: уточнення переліку стратегічних галузей; підготовка галузевих програм розвитку визначених галузей.

Другий етап (2011-2012 рр.) - це етап завершення продажу об'єктів масової приватизації та об'єктів, приватизація яких розпочалась до набрання чинності Програмою; перехід до приватизації на нових засадах, визначених Програмою; приватизація державних об'єктів разом з земельними ділянками, на яких вони розташовані; впровадження приватизації об'єктів стратегічних галузей з урахуванням галузевих програм; формування масиву державних об'єктів, приватизація яких завершується у 2013-2014 рр.

Третій етап (2013-2014 рр.) - заключний етап дії цієї Програми. Завершується приватизація як широкомасштабний соціально-економічний проект, який розпочався в Україні в 1992 р.; завершуються процедури продажу об'єктів, на яких заплановано здійснити зміну форми власності; здійснюється підготовка необхідних інституційних змін (корегування законодавства і функцій органів управління), для забезпечення переходу від процесу приватизації у цілях масової трансформації відносин власності до процесу продажу державних об'єктів як функції управління об'єктами державної власності.

Програма містить положення щодо фінансових результатів виконання Програми, надходжень від приватизації, які передбачається залучити до Державного бюджету, контролю виконання Програми.

5. Обґрунтування можливості досягнення визначених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта

Впровадження даного законодавчого акта дасть змогу:

- систематизувати процес реформ в сфері приватизації; визначити послідовні кроки її реалізації;

- досягти максимальної ефективності приватизації державного майна;

- залучити до процесу приватизації широке коло покупців, зацікавлених у довгостроковому розвитку підприємств після приватизації.;

- обмежити ризики при проведенні приватизації об'єктів, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави або мають ознаки домінування на загальнодержавному ринку товарів (робіт, послуг);

- досягти запланованої глибини реформування державної власності;

- підвищити відкритість та прозорість процесу приватизації; поінформованість суспільства, інвесторів, міжнародної спільноти про процеси реформування відносин власності;

- забезпечити реалізацію завдань та проведення реформ в сфері приватизації, завершити приватизацію як проект трансформації відносин власності.

6. Очікувані результати від прийняття регуляторного акта. Аналіз вигод та витрат

Підготовлений програмний документ створює умови для завершення виконання основної ролі приватизації як інструмента трансформації відносин власності в Україні, формування ринково-орієнтованого державного комплексу, спроможного забезпечити ефективне виконання державою своїх функцій.

Нова Програма сприятиме розвитку приватизаційного процесу, залученню до економіки держави інвестицій, дозволить вивільнити державу та державний бюджет від утримання об'єктів, перебування яких в державній власності є економічно недоцільним.

Прийняття закону забезпечить прискорення структурної перебудови економіки, виконання завдань проведення економічних реформ, визначених Президентом України та спрямованих на економічне зростання в Україні.

Визначення очікуваних результатів прийняття запропонованого акта, зокрема розрахунок очікуваних витрат та вигод суб'єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії акта:

Сфера впливу	Вигоди	Витрати
Інтереси держави	1. Реалізація державної політики у сфері приватизації, розвиток та прискорення процесів реформування власності для забезпечення структурної перебудови та розвитку економіки. 2. Покращення іміджу України за рахунок введення прозорого, прогнозованого регулювання, відкритості та прозорості процесу приватизації. 3. Покращення інвестиційного клімату в Україні, залучення недержавних інвестицій в економіку. 4. Забезпечення високих темпів приватизації державних об'єктів, на які не встановлена заборона на приватизацію і які є надлишковими для виконання державою своїх функцій. 5. Зменшення видатків на утримання об'єктів, перебування яких в державній власності є економічно недоцільним (зняття зайвих обмежень заборони на приватизацію). 6. Збільшення надходжень від приватизації до Державного бюджету України. 7. Зменшення обсягів тіньової економіки, позаприватизаційного відчуження державних об'єктів. 8. Забезпечення конкурентоспроможності економіки країни.	Згідно із запланованими Державним бюджетом України видатками. Додаткові витрати не виникають.
Інтереси суб'єктів господарювання (інвесторів, покупців)	1. Скорочення заборонених до приватизації об'єктів. 2. Збільшення можливостей для придбання об'єктів та інвестування у привабливі об'єкти. 3. Включення до приватизації земельних ділянок, на яких розташовані державні об'єкти, які підлягають приватизації. 4. Відкритість, прозорість приватизації, підвищення поінформованості про процеси реформування відносин власності. 5. Стимуляція розвитку ринкових відносин.	Витрати суб'єктів господарювання не виникають.
Інтереси громадян	1. Відкритість, прозорість приватизації, підвищення поінформованості про процеси реформування відносин власності. 2. Покращення фінансово-економічного стану підприємств, що приватизуються, створення нових робочих місць, підвищення заробітної плати працівників підприємств. 3. Врахування пропозицій трудового колективу під час приватизації підприємства. 4. Забезпечення наповнень державного бюджету, що створить умови для виконання соціальної функції держави.	Витрати громадян не виникають.

Аналіз вигод та витрат свідчить про високу ефективність дії акта та доцільність його прийняття.

7. Обґрунтування строку чинності регуляторного акта

Акт набирає чинності з дня набрання чинності Законом України "Про внесення змін до деяких законів України з питань приватизації", оскільки реалізація положень нової Державної програми приватизації можлива лише на базі оновленого законодавства з питань приватизації та одночасного прийняття двох законопроектів.

Строк дії нової Державної програми приватизації розраховано на п'ять років (2010-2014 роки), оскільки для реалізації поставленої мети, проведення реформ у сфері приватизації, виконання завдань завершення приватизації як проекту необхідним є період не менше п'яти років, що визначено Програмою економічних реформ на 2010-2014 роки.

8. Визначення показників результативності регуляторного акта

Показниками результативності акта є такі статистичні показники:

- виконання фінансових показників надходження коштів від приватизації державного майна до Державного бюджету в розмірі 50-70 млрд. грн до 2014 року;

- зменшення розміру частки державного сектору країни до 25-30% ВВП, який спроможний забезпечити ефективне виконання державою своїх функцій;

- кількість приватизованих об'єктів державної власності - 560 об'єктів за 2010-2011 рр.;

- залучення приватного капіталу (інвестицій), в тому числі іноземного, у розвиток приватизованих підприємств - 10-11 млрд. грн., 1-1,5 млрд. доларів США;

- рівень поінформованості суб'єктів господарювання та громадськості щодо основних положень регуляторного акта - високий: оприлюднення на офіційному веб-сайті Фонду державного майна України, презентація акта шляхом проведення круглих столів, нарад, прес-конференцій;

- розмір коштів і час, що витрачатимуться суб'єктами господарювання, пов'язаними з виконанням вимог акта, - зміни не передбачаються.

Дія акта поширюватиметься на всі суб'єкти господарювання державного сектору економіки, зокрема, на державні підприємства, які можуть пропонуватися до приватизації, на приватних інвесторів та покупців, які бажають придбати об'єкти приватизації.

Реалізація регуляторного акта не потребує додаткових матеріальних та інших витрат.

9. Визначення заходів, за допомогою яких буде здійснюватись відстеження результативності регуляторного акта у разі його прийняття

Вид даних для відстеження - аналітична довідка про виконання Державної програми приватизації.

Метод дослідження - статистичний.

Базове відстеження результативності регуляторного акта буде проведено до набуття ним чинності шляхом аналізу звернень, що надійдуть від міністерств, інших органів виконавчої влади, державних органів, громадських організацій, громадян стосовно положень акта.

Повторне відстеження передбачається провести через 1 рік після набрання чинності актом.

Періодичне відстеження передбачається проводити раз на 3 роки після виконання заходів з повторного відстеження.

Аналіз регуляторного впливу підготовлено Департаментом законодавчо-аналітичного забезпечення реформування власності та виконання програмних документів Фонду державного майна України (м. Київ, вул. Кутузова, 18/9, тел./факс: 284-51-62).

Голова Фонду державного майна України

О. Рябченко

"____" __________2010 р.