Аналіз регуляторного впливу проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законів України з питань приватизації"
від 5 серпня 2010 р.
АНАЛІЗ РЕГУЛЯТОРНОГО ВПЛИВУ
проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законів України з питань приватизації"
1. Опис проблеми, яку передбачається розв'язати шляхом державного регулювання
Новий період приватизації в Україні характеризується проведенням системних реформ процесу управління державною власністю та приватизації державного майна як складової цього процесу. Програмою економічних реформ на 2010-2014 рр., підготовленою Комітетом економічних реформ при Президентові України, поставлені цілі та задачі проведення реформ, зокрема, завершення приватизації як широкомасштабного соціально-економічного проекту, оптимізація структури державного сектора до рівня європейських країн, підвищення відкритості приватизації, визначення стандартних прозорих механізмів приватизації на конкурентних умовах, спрощення механізмів реалізації об'єктів, які не користуються попитом, підвищення зацікавленості інвесторів до приватизації та відповідальності нових власників за діяльність підприємств у постприватизаційний період.
Проведення реформ у сфері приватизації, реалізація визначених завдань вимагає удосконалення законів з питань приватизації, впровадження оновлених технологій та процедур, що забезпечать ефективність продажу об'єктів, гнучку систему підходів до приватизації та прийняття рішень.
Положення чинних законів з питань приватизації є застарілими, не відповідають економічним реаліям сьогодення, не в повній мірі можуть забезпечити проведення реформ у сфері приватизації.
Удосконалення потребують критерії об'єктів, які віднесено до загальнодержавного значення і які не підлягають приватизації.
Велика кількість інвестиційно-привабливих державних об'єктів (за оперативними даними - 1538 об'єктів) необґрунтовано заборонена законодавством до приватизації. Встановлення обмежень щодо включення державних об'єктів до приватизації призвело до того, що значна кількість державних підприємств стала збитковою, потребує постійної дотації з державного бюджету для забезпечення своєї діяльності. За відсутності відповідного фінансування не відбувається модернізація підприємств та виробництв.
Кількість державних підприємств значно перевищує необхідну для забезпечення виконання державою своїх функцій, вимагає постійних значних витрат державного бюджету на їх утримання. Необґрунтовані заборони приватизації призводять до використання державного майна не за призначенням, його руйнування, відчуження за позаприватизаційними схемами і, як наслідок - втрати інвестиційної привабливості.
У державній власності накопичилась критична маса дрібних пакетів акцій, об'єктів малої і масової приватизації, які не користуються попитом покупців. На сьогодні 29,7% корпоративних прав держави складають пакети акцій розміром менше 25% статутного капіталу акціонерних товариств.
Приватизаційний процес став помітно уповільнюватися. Якщо у 1992-1999 рр. у середньому за рік змінювали форму власності 2353, то у 2000-2004 рр. - вже 1550 державних об'єктів. А після 2004 р. з'явилися ознаки кризи приватизації. Кількість приватизованих державних об'єктів катастрофічно падала: в 2005 р. - 890, в 2006 р. - 672, в 2007 р. - 488, в 2008 р. - 282 і в 2009 р. - 250, за 1 квартал 2010 р. - 53 державних об'єкта. Починаючи з 2005 р. був проданий тільки 1 стратегічний об'єкт.
Для розвитку приватизації, підвищення динаміки процесів необхідно вдосконалити механізми передприватизаційної підготовки об'єктів, чітко визначити способи продажу об'єктів, основні вимоги їх проведення.
Для об'єктів, які не користуються попитом, слід застосовувати спрощені механізми приватизації, які дозволять вивільнити державу від низько-ліквідних та неефективних об'єктів.
В останні роки неодноразово скасовувалися приватизаційні конкурси, їх результати, відбувалося непрозоре відчуження державного майна, що призвело до зниження довіри інвесторів до приватизації.
Законодавчі колізії в сфері продажу земельних ділянок державної власності, прогалини законодавства не дозволяють ефективно застосовувати продаж об'єктів приватизації разом із земельними ділянками, на яких вони розташовані, внаслідок чого знижується зацікавленість покупців, державний бюджет недоотримує кошти від продажу державного майна.
Для забезпечення ефективної роботи підприємств у післяприватизаційний період, запобігання банкрутству приватизованих об'єктів актуальним залишається питання посилення відповідності нових власників за результати господарювання придбаного підприємства, беззбиткову діяльність підприємств, сплату податків до бюджетів всіх рівнів згідно із законодавством України.
Проведення реформ у сфері приватизації, реалізація нової Державної програми приватизації, створення ринково-орієнтованого державного комплексу, спроможного забезпечити ефективне виконання державою своїх функцій, обумовили необхідність внесення змін і вдосконалення базових законів з питань приватизації та підготовку проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законів України з питань приватизації" (далі - проект).
Проект Закону України "Про внесення змін до деяких законів України з питань приватизації" розроблено Фондом державного майна України відповідно до Закону України "Про Державну програму економічного і соціального розвитку України на 2010 рік" з урахуванням "Програми економічних реформ України на 2010-2014 роки", підготовленої Комітетом економічних реформ при Президентові України, доручення Прем'єр-міністра України М. Азарова від 12.06.2010 № 35210/0/1-10 до доручення Президента України від 11.06.2010 № 1-1/1154.
Координація підготовки проекту здійснюється міжвідомчою робочою підгрупою "Приватизація", створеною згідно із дорученням Віце-прем'єр-міністра України С. Тігіпка (від 02.04.2010 № 17139/0/1-10).
2. Визначення цілей державного регулювання
Однією з причин уповільнення приватизації є невідповідність чинного законодавства в сфері приватизації сучасній економічній ситуації.
Програма стратегічних економічних реформ Президента України поставила політичне завдання забезпечити протягом п'яти років завершення приватизації в якості широкомасштабного соціально-економічного проекту трансформації державної власності. Сучасний стан реформ в економіці країни обумовив нові підходи до приватизації, вдосконалення механізмів та процедур її проведення та підготовку змін до базових законів з питань приватизації.
Ціллю державного регулювання є вдосконалення законів з питань приватизації, формування чіткої, ефективної правової бази в сфері приватизації, покращення технологій та процедур приватизації, створення ефективної системи прийняття рішень та продажу державного майна, досягнення прозорості та відкритості приватизаційного процесу, забезпечення реалізації нової Державної програми приватизації, виконання завдань проведення економічних реформ, визначених Президентом України та спрямованих на економічне зростання в Україні.
3. Визначення та оцінка усіх альтернативних способів досягнення встановлених цілей
Існує два альтернативні способи досягнення встановлених цілей:
1. Збереження чинних редакцій законів з питань приватизації, тобто альтернатива залишення базового законодавства про приватизацію без змін.
Зазначений спосіб є неприйнятним, оскільки положення чинних законів з питань приватизації є застарілими, не відповідають економічним реаліям сьогодення, не в повній мірі можуть забезпечити проведення реформи у сфері приватизації, визначеною Програмою економічних реформ України на 2010-2014 роки "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава", підготовленою Комітетом економічних реформ при Президентові України.
Залишення чинного законодавства з приватизації без змін може призвести до гальмування процесу приватизації, неможливості реалізації положень нової Державної програми приватизації, яка визначає нові підходи до приватизації з урахуванням Програми економічних реформ України на 2010-2014 роки.
2. Досягнення встановлених цілей можливо лише шляхом внесення необхідних змін до Законів України: "Про приватизацію державного майна", "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)", "Про особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі", "Про особливості приватизації об'єктів незавершеного будівництва".
Зазначений спосіб забезпечить удосконалення правового забезпечення приватизаційного процесу, підготовки об'єктів до приватизації, процедур та механізмів приватизації, прискорення процесу приватизації, створить умови для виконання положень нової Державної програми приватизації, спрямованої на проведення реформ у сфері приватизації, формування оптимального державного сектору, спроможного забезпечити ефективне виконання державою своїх функцій.
У зв'язку із наведеним вище, єдиним прийнятним способом досягнення встановлених цілей є прийняття Закону України "Про внесення змін до деяких законів України з питань приватизації".
4. Опис механізмів і заходів для вирішення проблеми
Проектом вносяться зміни до Законів України: "Про приватизацію державного майна", "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)", "Про особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі", "Про особливості приватизації об'єктів незавершеного будівництва".
Проектом передбачено:
оптимізацію та уточнення переліку критеріїв об'єктів, які не підлягають приватизації; обмеження заборон для забезпечення виконання державою своїх функцій ефективно управляти та розпоряджатися державною власністю;
чітке визначення об'єктів державної власності, що підлягають приватизації;
запровадження передприватизаційної підготовки державних об'єктів, що раніше містилося в тексті Програми приватизації; встановлення вимог до уповноважених органів управління, які формуватимуть пропозиції для включення об'єктів на приватизацію;
чітке визначення способів приватизації (аукціон, конкурс з відкритістю пропонування ціни за принципом аукціону, аукціон із зниженням ціни, аукціон без оголошення ціни, продаж на фондових біржах), які забезпечать спрощений та інтенсивний продаж об'єктів масової приватизації, що дозволить швидко реалізувати об'єкти, які користуються низьким попитом;
визначення класифікації об'єктів приватизації, що раніше містилося в тексті Програми, уточнення класифікації з урахуванням нового етапу приватизації для раціонального та ефективного застосування способів приватизації;
запровадження норм, що регулюють прийняття рішень та продаж об'єктів приватизації разом із земельними ділянками;
особливості приватизації об'єктів за групами;
положення щодо закріплення пактів акцій у державній власності, дотримання вимог законодавства про захист економічної конкуренції в процесі приватизації.
Серед важливих змін, які передбачаються проектом, є конкретизація та чітке визначення критеріїв об'єктів, які не підлягають приватизації, що усуває різночитання в процесі їх застосування.
Встановлюється обмеження заборон на приватизацію для підприємств у разі, якщо протягом 3-х років виробництво товарів (робіт, послуг), що мають загальнодержавне значення, припинило бути основним видом діяльності цих підприємств (менше 50% у доході (виручці) від реалізації продукції (товарів, робіт, послуг); на відповідних ринках з'явилися аналогічні недержавні підприємства, частка яких у виробництві відповідного виду товарів (робіт, послуг), що мають загальнодержавне значення, складає більше 35%.
Такий підхід створить умови для виведення на приватизацію державних підприємств, які за відсутності відповідного державного фінансування не можуть забезпечити свою ефективну діяльність, модернізацію виробництва, розвиток підприємства, що призводить до їх збитковості та руйнування.
Значна увага в проекті приділена процесу підготовки та приватизації об'єктів групи Г, які здійснюються на засадах індивідуальної приватизації, коли всі етапи та процедури приватизації передбачають врахування індивідуальних особливостей таких підприємств, вивчення кон'юнктури ринку та попиту на конкретний об'єкт, інформаційну підтримку їх приватизації.
Для цілей приватизації принципово по новому визначається поняття "контрольний пакет акцій", яке застосовуватиметься на період проведення приватизації. Для цілей приватизації контрольним пакетом акцій вважається пакет акцій у розмірі, який згідно зі статтею 41 Закону України "Про акціонерні товариства" забезпечує кворум голосуючих акцій на загальних зборах акціонерів, що дає можливість власнику (державі або покупцю) здійснювати вирішальний вплив на діяльність відповідного суб'єкта господарювання. Норма проекту забезпечує зацікавленість покупців у придбанні об'єктів приватизації, що сприятиме проведенню ними ефективної політики розвитку підприємства, запобіганню проявам корпоративних конфліктів.
Одним із основних напрямів, які врегульовуються проектом, є спрощення процедур продажу об'єктів, які не користуються попитом. Проектом запроваджено конкурентні способи прискореного продажу - аукціони за методом зниження ціни та аукціони без оголошення ціни, коли ціну визначає сам покупець.
Такі способи приватизації застосовуються для об'єктів, щодо яких не виявлено зацікавленості в покупців і які залишаються протягом останніх років непроданими (крім контрольних пакетів акцій об'єктів групи Г), що дозволить вивільнити державу та зменшити витрати на утримання низько-ліквідних об'єктів.
Поєднання процесу приватизації об'єкта разом із земельною ділянкою, на якій такий об'єкт розташований; включення земельної ділянки до статутного капіталу господарських товариств з метою подальшої приватизації державного пакету акцій (часток) передбачено проектом для забезпечення збільшення ліквідності об'єктів приватизації та привабливості об'єктів приватизації для інвесторів.
У випадку відсутності зацікавленості покупців у придбанні земельної ділянки разом із об'єктом передбачена можливість продажу об'єкта окремо. Земельна ділянка передаватиметься покупцеві на умовах оренди згідно із законодавством.
Для уникнення корпоративних конфліктів між власником об'єкта приватизації та власником земельної ділянки, з метою врегулювання прогалин законодавства в сфері земельних відносин при придбанні об'єкта приватизації шляхом викупу проектом встановлюється вимога оформлення відповідного акта на таку земельну ділянку згідно із земельним законодавством.
Для забезпечення відкритості та прозорості приватизації удосконалено інформаційну складову процесу приватизації, як при підготовці підприємств до приватизації, так і в процесі продажу об'єктів приватизації.
Збільшенню привабливості приватизації для інвесторів і створенню позитивного іміджу приватизації в українському суспільстві та міжнародній спільноті сприятиме максимальне використання конкурентних способів при продажу державних об'єктів, що збільшить довіру до результатів приватизації у інвесторів та громадськості; запровадження продажу контрольних пакетів акцій акціонерних товариств, які відносяться до стратегічно важливих для держави об'єктів, на конкурсах із відкритістю пропонування ціни за принципом аукціону, що забезпечує змагальність і рівний доступ інвесторів до приватизації; забезпечення прозорості та публічності прийняття рішень, встановлення способу та умов приватизації, а також усіх процедур із підготовки та продажу об'єктів, що створить ефективні бар'єри проти корупції; провадження інформаційно-пропагандистської та рекламної діяльності з питань здійснення приватизації, проведення громадських слухань, висвітлення приватизаційних процесів шляхом оприлюднення в засобах масової інформації.
Вдосконалено з урахуванням набутого досвіду механізм державного контролю за виконанням умов договорів купівлі-продажу, укладених в процесі приватизації. Посилено відповідальність нових власників за ефективність роботи підприємств у післяприватизаційний період. Запроваджено додаткові вимоги щодо подальшого відчуження приватизованих об'єктів з урахуванням діючих інвестиційних зобов'язань. Одночасно збережено пільги та соціальні гарантії для працівників підприємств, що приватизуються.
Впровадження проектом удосконалених та нових технологій і процедур забезпечить ефективність, прискорення, відкритість приватизації, створення гнучкої системи прийняття рішень та продажу державного майна, реалізацію положень нової Державної програми приватизації, проведення реформ у сфері приватизації, збільшення надходжень до Державного бюджету.
5. Обґрунтування можливості досягнення визначених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта
Впровадження даного законодавчого акта дасть змогу:
- удосконалити законодавче забезпечення приватизації державного майна;
- запровадити технології та процедури, що забезпечать гнучку систему підходів до приватизації, ефективність продажу об'єктів;
- врегулювати питання підготовки об'єктів приватизації до продажу;
- вдосконалити механізми, способи приватизації державного майна, забезпечити спрощення процедур продажу для реалізації об'єктів, які користуються низьким попитом;
- виважено підходити до приватизації стратегів та монополістів з урахуванням їх індивідуальних особливостей на засадах індивідуальної приватизації;
- розширити коло покупців та залучити до приватизації інвесторів, які зацікавлені у розвитку підприємства;
- реалізувати завдання та заходи нової Державної програми приватизації;
- досягти запланованої глибини продажу, які знаходяться в процесі приватизації;
- залучити до економіки держави інвестиції, залучити приватні інвестиції для технічного переоснащення та модернізації підприємств;
- вдосконалити контроль за виконанням умов договорів купівлі-продажу об'єктів приватизації; підвищити відповідальність нових власників за ефективну діяльність підприємств у післяприватизаційний період;
- забезпечити високу поінформованість суспільства і покупців про процеси реформування відносин власності, підвищити відкритість та прозорість приватизації, довіру покупців до процесу приватизації.
6. Очікувані результати прийняття регуляторного акта
Підготовлений проект Закону України "Про внесення змін до деяких законів України з питань приватизації" створить досконалу, чітку та прозору законодавчу базу в сфері приватизації, удосконалить механізми та процедури приватизації, підвищить економічну ефективність продажу об'єктів та надходження до Державного бюджету.
Прийняття закону створить умови, правові засади, законодавчі інструменти для реалізації нової Державної програми приватизації, спрямованої на виконання завдань проведення економічних реформ, визначених Президентом України та спрямованих на економічне зростання в Україні.
Прийняття закону має суттєво посилити ефективність законодавчого регулювання сфери приватизації державного майна.
Визначення очікуваних результатів прийняття запропонованого акта, зокрема розрахунок очікуваних витрат та вигод суб'єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії акта:
| Сфера впливу | Вигоди | Витрати |
|---|---|---|
| Інтереси держави | 1. Реалізація державної політики у сфері приватизації, розвиток та прискорення процесів реформування власності для забезпечення структурної перебудови та розвитку економіки. 2. Покращення іміджу України за рахунок введення прозорого, прогнозованого регулювання, відкритості та прозорості процесу приватизації. 3. Покращення інвестиційного клімату в Україні, залучення недержавних інвестицій в економіку. 4. Забезпечення високих темпів приватизації державних об'єктів, на які не встановлена заборона на приватизацію і які є надлишковими для виконання державою своїх функцій. 5. Зменшення видатків на утримання об'єктів, перебування яких в державній власності є економічно недоцільним (зняття зайвих обмежень заборони на приватизацію). 6. Збільшення надходжень від приватизації до Державного бюджету України. 7. Зменшення обсягів тіньової економіки, позаприватизаційного відчуження державних об'єктів. 8. Забезпечення конкурентоспроможності економіки країни. | Згідно із запланованими Державним бюджетом України видатками. Додаткові витрати не виникають. |
| Інтереси суб'єктів господарювання (інвесторів, покупців) | 1. Скорочення заборонених до приватизації об'єктів. 2. Збільшення можливостей для придбання об'єктів та інвестування у привабливі об'єкти. 3. Включення до приватизації земельних ділянок, на яких розташовані державні об'єкти, які підлягають приватизації. 4. Відкритість, прозорість приватизації, підвищення поінформованості про процеси реформування відносин власності. 5. Стимуляція розвитку ринкових відносин. | Витрати суб'єктів господарювання не виникають. |
| Інтереси громадян | 1. Відкритість, прозорість приватизації, підвищення поінформованості про процеси реформування відносин власності. 2. Покращення фінансово-економічного стану підприємств, що приватизуються, створення нових робочих місць, підвищення заробітної плати працівників підприємств. 3. Врахування пропозицій трудового колективу під час приватизації підприємства. 4. Забезпечення наповнень державного бюджету, що створить умови для виконання соціальної функції держави. | Витрати громадян не виникають. |
Аналіз вигод та витрат свідчить про високу ефективність дії акта та доцільність його прийняття.
7. Обґрунтування строку чинності регуляторного акта
Акт набирає чинності з дня його опублікування в засобах масової інформації відповідно до законодавства України. Обмеження строку дії акту немає.
8. Визначення показників результативності регуляторного акта
Показниками результативності акта є такі статистичні показники:
- виконання фінансових показників надходження коштів від приватизації державного майна до Державного бюджету в розмірі 50-70 млрд. грн до 2014 року;
- зменшення розміру частки державного сектору країни до 25-30% ВВП, який спроможний забезпечити ефективне виконання державою своїх функцій;
- кількість приватизованих об'єктів державної власності - 560 об'єктів за 2010-2011 рр.;
- залучення приватного капіталу (інвестицій), в тому числі іноземного, у розвиток приватизованих підприємств - 10-11 млрд. грн., 1-1,5 млрд. доларів США;
- рівень поінформованості суб'єктів господарювання та громадськості щодо основних положень регуляторного акта - високий: оприлюднення на офіційному веб-сайті Фонду державного майна України, презентація акта шляхом проведення круглих столів, нарад, прес-конференцій;
- розмір коштів і час, що витрачатимуться суб'єктами господарювання, пов'язаними з виконанням вимог акта, - зміни не передбачаються.
Дія акта поширюватиметься на всі суб'єкти господарювання державного сектору економіки, зокрема, на державні підприємства, які можуть пропонуватися до приватизації, на приватних інвесторів та покупців, які бажають придбати об'єкти приватизації.
Реалізація регуляторного акта не потребує додаткових матеріальних та інших витрат.
9. Визначення заходів, за допомогою яких буде здійснюватись відстеження результативності регуляторного акта у разі його прийняття
Вид даних для відстеження - аналітична довідка про виконання Державної програми приватизації.
Метод дослідження - статистичний.
Базове відстеження результативності регуляторного акта буде проведено до набуття ним чинності шляхом аналізу звернень, що надійдуть від міністерств, інших органів виконавчої влади, державних органів, громадських організацій, громадян стосовно положень акта.
Повторне відстеження передбачається провести через 1 рік після набрання чинності актом.
Періодичне відстеження передбачається проводити раз на 3 роки після виконання заходів з повторного відстеження.
Аналіз регуляторного впливу підготовлено Департаментом законодавчо-аналітичного забезпечення реформування власності та виконання програмних документів Фонду державного майна України (м. Київ, вул. Кутузова, 18/9, тел./факс: 284-51-62).
| Голова Фонду державного майна України | О. Рябченко |
"____" __________2010 р.